在人口老齡化程度加深的背景下，養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件近年來呈多發(fā)態(tài)勢，未來發(fā)生的可能性更高。本文以2009年至2024年的68個國內(nèi)外養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事故及其應(yīng)對為對象，綜合運用案例分析、比較分析等研究方法，結(jié)合生命周期理論、風(fēng)險管理理論、應(yīng)急管理理論、服務(wù)型政府理論等理論，在案例描述的基礎(chǔ)上，總結(jié)其主要特征為：地域分布上的普遍性與不平衡性、時間角分布上的常態(tài)性與季節(jié)性、起因上的人為性與社會性、損失上的群死群傷和脆弱老人死傷身份的同一性、機構(gòu)性質(zhì)上的非法性與低端性共存。事件應(yīng)對過程中，救援與處置、善后環(huán)節(jié)比較成功，預(yù)防與應(yīng)急準備環(huán)節(jié)是主要問題所在：風(fēng)險管理、預(yù)案管理、心理危機干預(yù)、科技支撐制度基本名存實亡，相關(guān)政策的銜接性不足，有法不依情況普遍存在，事件反思仍然局限于單災(zāi)種應(yīng)對模式的層次與思維窠臼，缺乏綜合性戰(zhàn)略定位考慮。今后養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件應(yīng)對的策略重點還包括制定養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件有關(guān)政策法規(guī)清單及其動態(tài)更新制度、強化預(yù)防的時間節(jié)點及其值班制度、促進制度認知與規(guī)則敬畏意識、做好相關(guān)政策銜接、加強政府兜底責任等，為養(yǎng)老機構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對奠定政策合力和社會基礎(chǔ)。

　　當前，在全球范圍內(nèi)，越來越多的國家已進入老齡化時代，很多發(fā)達國家和地區(qū)同時處在重度老齡化和少子化并存的時代，且伴隨著單身社會的來臨，老齡化甚至高齡化程度還在進一步加劇。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國老齡化時代不但來得晚、發(fā)展快，而且“未富先老”特征極為明顯。特別是自2020年以來，我國人口出生率持續(xù)下降，“銀發(fā)浪潮”發(fā)展更為迅猛，加之家庭代際養(yǎng)老功能的持續(xù)弱化，未來會有越來越多的老人選擇或被動進行機構(gòu)養(yǎng)老，如何保障在機構(gòu)養(yǎng)老的老人的生命安全成為一項重要社會議題。

　　從以往的情況看，在威脅養(yǎng)老機構(gòu)的老人生命安全的各種風(fēng)險中，火災(zāi)一直是常規(guī)的高等級風(fēng)險，在不同的季節(jié)，甚至一天中的不同時間段都存在巨大差異。從火災(zāi)事件應(yīng)對的整個過程來看，鮮見較為成功的案例，血的教訓(xùn)倒是不少。以往養(yǎng)老院火災(zāi)事件的研究主要側(cè)重于消防安全、養(yǎng)老院內(nèi)部管理、火災(zāi)事件應(yīng)急處置與救援，以及火災(zāi)涉及的法律問題和責任追究等，較少從突發(fā)事件應(yīng)對的全過程進行研究，更缺乏從生命周期理論、風(fēng)險管理理論、應(yīng)急管理理論、服務(wù)型政府理論等方面進行理論分析。本文嘗試從突發(fā)事件應(yīng)對全過程的角度，綜合運用案例分析、政策文本分析、比較分析等研究方法，結(jié)合風(fēng)險管理等理論，根據(jù)筆者自建的消防安全案例庫資料，通過統(tǒng)計和梳理2009年至2024年的68個（國內(nèi)40個、國外28個）養(yǎng)老院火災(zāi)事件及其應(yīng)對情況，分析其共性、突出特點和主要問題及根本原因，旨在為今后的養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件應(yīng)對提供更具針對性和可操作性的措施建議，以期推動提升此類事件的風(fēng)險管理、預(yù)防準備、應(yīng)急處置與救援能力和水平。

　　進入21世紀以來，關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件的報道不時見諸各類媒體。其中部分事件在媒體報道后引起公眾高度關(guān)注。在本文的界定中，養(yǎng)老機構(gòu)是指各種養(yǎng)老院的統(tǒng)稱，主要包括幸福院、光榮院、敬老院、老年公寓、安老院、養(yǎng)護院、老人長期照護中心等一般養(yǎng)老機構(gòu)和針對特殊老人群體的各種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)。本文研究資料的來源主要是筆者每天隨機瀏覽大眾化網(wǎng)站獲取的媒體公開報道的新聞信息，沒有刻意通過有關(guān)軟件搜索或進行網(wǎng)站檢索。自2009年至2024年，筆者共搜集了68個養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件及其應(yīng)對的案例（國內(nèi)40個、國外28個，案例大致情況掃描下方二維碼可見），并自建了一個消防安全案例庫。

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　　按照現(xiàn)代每天24小時制，凌晨通常指從0:00到05:59，晚上一般指19:00到23:00，本文依照此時間段劃分進行表述。根據(jù)以上養(yǎng)老院火災(zāi)事件的情況來看，養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)主要具有以下幾個鮮明的特點。

　　一是從地域角度看，兼具普遍性與不平衡性。養(yǎng)老院火災(zāi)事件在很多省份都有發(fā)生，具有一定的普遍性，其中吉林、河南、安徽、黑龍江、河北、遼寧、湖南等省份相對較多。

　　全球范圍內(nèi)來看，五大洲都有此類事件發(fā)生，其中俄羅斯、西班牙、烏克蘭等國家相對較多。按照事件發(fā)生頻次統(tǒng)計，在國內(nèi)，北方高于南方；全球范圍內(nèi)，北半球遠多于南半球，緯度較高的北溫帶、北寒帶地區(qū)高于低緯度的熱帶地區(qū)。在區(qū)域分布上，基本與該地區(qū)的老齡化高低程度成正比，而且大部分火災(zāi)事件發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)。這是養(yǎng)老院火災(zāi)事件地域分布的基本特征。

　　二是從時間角度看，常態(tài)性與季節(jié)性都比較明顯。從一天中火災(zāi)發(fā)生的具體時間段來看，最多的是在午夜至5時之間。在前述68個案例中，明確標明時間的有36次是發(fā)生在這一時間段，占比高達52.94%，如果把清晨時間段算上，比例就更高了。其次是19時至23時，有11次；再次是上午，有5次；最后是下午，有4次。上午或下午發(fā)生的次數(shù)都比較少，而且人員傷亡也較少。

　　從發(fā)生的月份與季節(jié)分布來看，每個月都有火災(zāi)事件發(fā)生，只不過頻次有明顯差異：每年的11月至次年2月的冬春季節(jié)是北半球發(fā)生火災(zāi)事件最為集中的季節(jié)，有32次，占比達47.06%；南半球的南非、智利的養(yǎng)老院火災(zāi)也多發(fā)于冬季，天氣既寒冷、多風(fēng)又干燥，草枯葉落也是山火多發(fā)季節(jié)。其次是5月至8月的夏季，有24次，占比為35.29%；10月、9月、3月相對較少。這是養(yǎng)老院火災(zāi)事件時間分布的典型特征。

　　三是從火災(zāi)的起因來看，天災(zāi)等自然原因引發(fā)的火災(zāi)較少，各種人為原因居多，這是最主要也是最重要的原因。

　　從報道的情況看，電線老化和短路、違規(guī)使用電器或電器使用不當、吸煙煙頭處置不當、人為縱火等最為常見。在前述68個案例中，與用電不當有關(guān)的火災(zāi)有16次，約占23.53%，占比最高；其次是與吸煙、蚊香、打火機等用火不當有關(guān)的火災(zāi)有12次，約占17.65%；再次是因泄憤縱火或自殺引發(fā)的火災(zāi)有6次，占比約8.82%，縱火者都是養(yǎng)老院的住院老人且以老年女性居多，她們多在火災(zāi)中死亡，由此可見，住院老人的心理狀態(tài)問題是一個越來越突出的誘發(fā)因素；最后是養(yǎng)老院的選址不當、制度不完善、制度名存實亡、養(yǎng)老院內(nèi)部管理混亂（如室內(nèi)亂堆易燃物）等引發(fā)的火災(zāi)。

　　在國內(nèi)養(yǎng)老院火災(zāi)中，死傷者均是住院老人，而在國外，死傷者絕大多數(shù)是住院老人，死者中老年男性居多甚至占絕大多數(shù)，少數(shù)是養(yǎng)老院的工作人員。

　　在國內(nèi)的養(yǎng)老院火災(zāi)中，死者大多數(shù)是鄉(xiāng)村養(yǎng)老機構(gòu)的五保戶、“三無人員”和其他養(yǎng)老院的高齡、失能半失能及失智、行動不便的老人等，而在國外養(yǎng)老院火災(zāi)中，死者也多為行動不便的高齡老人和包括老年癡呆癥患者在內(nèi)的失能半失能老人。他們都是典型的社會弱勢群體甚至是最弱勢群體。他們中的大多數(shù)人生前沒有風(fēng)險意識、安全知識、自救互救方法與技能，即使有應(yīng)急文化知識與技能，火災(zāi)發(fā)生時，他們的體能、精力和精神狀態(tài)也無法使其發(fā)揮作用。

　　而且重大火災(zāi)事件所占比例并不低，在前述68次火災(zāi)事件中，有27次造成6人及以上人員死亡，占比達39.71%。其中在國外火災(zāi)中，群死群傷的現(xiàn)象特別突出，造成10人及以上人員死亡的有19次，占比達27.94%，一次性死傷20人甚至30人的情況也很常見。

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　　五是從養(yǎng)老機構(gòu)的所有制性質(zhì)來看，無論是國內(nèi)還是國外，發(fā)生火災(zāi)事件的大多為個體民營的鄉(xiāng)村養(yǎng)老機構(gòu)、村鎮(zhèn)創(chuàng)辦的針對五保老人等的幸福院和城里的由原有建筑改造而成的養(yǎng)老院，這些機構(gòu)建筑大多年代久遠，設(shè)施老化嚴重，設(shè)備設(shè)施也相對簡陋。

　　此外，工作人員和管理人員缺乏相應(yīng)的資質(zhì)或?qū)I(yè)水平較差，對制度、規(guī)則的敬畏意識和依法依規(guī)辦事的意識也較差。在一些發(fā)展中國家，更有一部分民營養(yǎng)老院根本沒有在政府有關(guān)部門注冊或進行申請與審批，屬于典型的非法運營，主管部門的服務(wù)和監(jiān)管缺位現(xiàn)象比較嚴重。前述68個案例中，沒有一例是發(fā)生在軍人的養(yǎng)老院（光榮院）和高端豪華養(yǎng)老院，這說明養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范管理對避免火災(zāi)至關(guān)重要。

　　六是從養(yǎng)老機構(gòu)的建筑材料和建筑結(jié)構(gòu)來看，不同建筑材料和建筑結(jié)構(gòu)導(dǎo)致養(yǎng)老院火災(zāi)人員死傷和財產(chǎn)損失差異較大。

　　特別是國外的一些養(yǎng)老院，整棟樓都是年代較久的一層至三層的純木質(zhì)結(jié)構(gòu)建筑，在隆冬季節(jié)一旦發(fā)生火災(zāi)，整個養(yǎng)老院都會在很短時間內(nèi)化為灰燼，再加上極度寒冷和持續(xù)大風(fēng)，使得應(yīng)急處置與救援的難度非常大，人員傷亡嚴重。我國的養(yǎng)老院多為水泥加磚墻或鋼筋水泥結(jié)構(gòu)建筑，或者由此類建筑改造而成，發(fā)生火災(zāi)后，有一些養(yǎng)老院僅有財產(chǎn)損失，無人員傷亡。而且我國的養(yǎng)老院大多為6層及以下建筑，高樓層養(yǎng)老院幾乎沒有，便于及時疏散人員，開展救援處置。

　　隨著老齡化、長壽化、少子化、家庭養(yǎng)老功能弱化和單身社會化等社會現(xiàn)象日益凸顯，失能失智老人、失獨老人和鄉(xiāng)村居民的養(yǎng)老問題將更為嚴重。整個社會在一定階段內(nèi)對包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在內(nèi)的機構(gòu)養(yǎng)老將產(chǎn)生巨大的持續(xù)性需求，而社會需求的增加勢必將會推動出現(xiàn)更多的養(yǎng)老機構(gòu)，養(yǎng)老院發(fā)生火災(zāi)事件的概率也會隨之上升。因此，系統(tǒng)研究前述68個火災(zāi)事件的應(yīng)對問題，有利于推動促使以后類似火災(zāi)事件的應(yīng)對更有針對性和可操作性。同時，案例呈現(xiàn)的隨機性也在一定程度上避免了研究者的刻意性、偏好性，使研究更具有客觀性和科學(xué)性。

　　從應(yīng)急管理的全過程來看，在前述68個案例中，最為成功的是事發(fā)后的應(yīng)急處置與救援環(huán)節(jié)。消防救援部門在接報后，第一時間趕到現(xiàn)場滅火救援，醫(yī)院醫(yī)護人員也盡快搶救傷員，公安部門迅速拉起警戒線，做好秩序維護和交通保障工作，整個處置過程速度快、效率高、專業(yè)性強、部門協(xié)作順暢。有部分火災(zāi)事發(fā)地的主要領(lǐng)導(dǎo)也在第一時間趕赴事發(fā)現(xiàn)場，立即成立現(xiàn)場指揮部，分工明確、分組救援，善后工作也很到位，很少出現(xiàn)死難者家屬上訪和由此引發(fā)的群體性事件。在國外，一些養(yǎng)老院周邊的居民和社會組織還自發(fā)組織起來贈送物資、引導(dǎo)人員疏散、提供受傷人員庇護安置等。

　　總的說來，事發(fā)和事中階段的應(yīng)急處置與救援絕大多數(shù)是成功的，事后階段的善后工作、責任追究和全面整改也很重視。甚至有的養(yǎng)老院火災(zāi)事件事發(fā)時，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人都特別關(guān)注并及時作出指示批示。比如，在2015年河南魯山“5·25”康樂園老年公寓特大火災(zāi)事故中，習(xí)近平總書記立即作出重要指示，要求河南省和有關(guān)部門全力救治受傷人員，妥善做好遇難者善后和家屬安撫工作，并查明事故原因，依法追究事故責任。

　　與救援與處置環(huán)節(jié)的及時成功、善后環(huán)節(jié)的平和平穩(wěn)形成鮮明對比的是，事前的預(yù)防與應(yīng)急準備環(huán)節(jié)最為薄弱，涉及面廣，暴露出的問題也較多，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

　　一是風(fēng)險管理制度及其實施基本缺失。筆者通過仔細梳理媒體報道的情況后發(fā)現(xiàn)，居然沒有一份報道提到風(fēng)險管理，有關(guān)官員在接受訪談時、事件后的官方報告也基本沒有提及風(fēng)險管理，有關(guān)專家學(xué)者對事件的原因分析和建議措施中也沒有談到風(fēng)險管理。只有3份報道和官方事后報告中提到“應(yīng)急預(yù)案效果不佳”，占比僅為4.41%。但事實上，由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)對象的特殊性、機構(gòu)經(jīng)營的微利性、事故糾紛的突發(fā)性等行業(yè)原因，養(yǎng)老機構(gòu)的風(fēng)險管理尤為重要。

　　另外，養(yǎng)老機構(gòu)也是常規(guī)性突發(fā)事件的高發(fā)地，未來發(fā)生的概率有可能更高，這就需要強化風(fēng)險管理?，F(xiàn)代社會是典型的風(fēng)險社會，風(fēng)險時時、處處都客觀存在，只是表現(xiàn)形式和等級程度在不同的時間區(qū)間有所不同而已。與汶川大地震、新冠疫情等非常規(guī)性的極端巨災(zāi)相比，養(yǎng)老院火災(zāi)事件在等級上以較大事件居多，重大、特別重大等級的事件占比雖高但并不是最高的。

　　養(yǎng)老院作為基層一個具體的社會福利機構(gòu)或企業(yè)組織，做好風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險控制應(yīng)該是常規(guī)動作。應(yīng)急管理的第一步和基礎(chǔ)性的工作就是做好風(fēng)險管理，因此，進行風(fēng)險評估和應(yīng)急能力評估是養(yǎng)老院應(yīng)急管理預(yù)防與準備環(huán)節(jié)中最初和最基礎(chǔ)的工作，養(yǎng)老院應(yīng)急預(yù)案的制定和修訂完善都應(yīng)該以此依據(jù)，否則,應(yīng)急預(yù)案就會成為應(yīng)不了急的“應(yīng)付預(yù)案”，也會缺乏系統(tǒng)的應(yīng)急培訓(xùn)與演練。

　　二是心理危機干預(yù)嚴重不足或缺乏。在前述68個案例中，因泄憤縱火或自殺引發(fā)的火災(zāi)有6起，占比約為8.82%?？v火者都是養(yǎng)老機構(gòu)的住院老人，都在火災(zāi)事件中死亡，都是由于生活中的矛盾糾紛引發(fā)，且國內(nèi)的縱火者數(shù)量高于國外。這暴露出住院老人的心理問題既是一個非常重要的個人問題，同時也是一個社會問題。這些矛盾糾紛在一般人看來都不是太大的問題，更不是致命性或你死我活的“不共戴天之仇”，因此容易被忽視，而這種人為因素在很大程度上是可以避免的。有關(guān)媒體報道中都沒有提及心理撫慰或心理危機干預(yù)方面的內(nèi)容。

　　根據(jù)人的生命周期理論和心理學(xué)有關(guān)理論，老年階段是人生的最后階段，對很多人來說也是人生失落與心理疾病增加的階段，情緒波動大，思維定勢早已固化，心理調(diào)適跟不上，小矛盾有可能會被無限放大，容易導(dǎo)致極端心理與過激行為，民間也有“老小孩”（情緒多變?nèi)缬變簳r期狀態(tài)）的說法。再加上，養(yǎng)老院是相對封閉，與社會和家人接觸較少的場所，老年人感情比較脆弱，容易受到相關(guān)負性事件的影響，因此，心理問題比較凸顯，尤其是抑郁癥狀不易被察覺，使存在抑郁癥狀的老年人處于隱匿狀態(tài)。老年期抑郁主要臨床特征是心境持久抑郁，主要表現(xiàn)為情緒低落、焦慮、遲滯和軀體不適，與老年人心腦血管、內(nèi)分泌疾病的發(fā)生關(guān)系密切，影響其生活質(zhì)量。而大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)并沒有配備心理危機干預(yù)人員或外聘專家為住院老人開設(shè)心理講座與咨詢服務(wù)，也沒有及時調(diào)解矛盾糾紛，從而釀成悲劇甚至慘劇。

　　三是事件評價與反思的視野及有關(guān)建議比較狹窄與片面，還沒有跳出單災(zāi)種應(yīng)對模式的窠臼。

　　從一些火災(zāi)事件的詳細報道和有關(guān)專家的事件評價、剖析與建議來看，都是“圍繞消防論消防，就火災(zāi)本身談火災(zāi)”，單純從安全生產(chǎn)、安全管理、企業(yè)管理或社會公共服務(wù)的視角進行探討，缺乏綜合性戰(zhàn)略定位考慮，其視野、原因分析和改進建議的局限性比較明顯?；馂?zāi)事件之后接受采訪的專家經(jīng)常提到的問題，主要是選址不當（毗鄰或鄰近放置易燃物的倉庫、有的鄉(xiāng)村養(yǎng)老院秋冬季節(jié)周邊布滿枯萎的叢生雜草等）、位置偏僻、建筑年代較久、設(shè)施簡陋、防火材料不合格、消防設(shè)施不完善、電線老化、電器故障，以及住院老人生活用火不慎（吸煙、點蚊香、烤火、暖氣扇烘烤被褥等）或私拉亂接電線、使用不合格電器產(chǎn)品等，很少從突發(fā)事件應(yīng)對中的風(fēng)險管理、應(yīng)急能力評估、應(yīng)急隊伍與物資儲備建設(shè)、監(jiān)測預(yù)警、關(guān)鍵時間節(jié)點風(fēng)險的防控、應(yīng)急文化及其培育、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備與裝備等科技支撐、心理危機干預(yù)、法治意識、規(guī)則意識等方面進行探討。

　　養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件背后牽涉養(yǎng)老政策、消防政策、房屋建筑政策、安全生產(chǎn)政策、輿情引導(dǎo)政策、應(yīng)急法制與政策等，體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)對的復(fù)雜性和高要求。

　　從養(yǎng)老政策來看，國家關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)的政策很早就有，而且經(jīng)過不斷修訂，已經(jīng)形成了完善的制度體系，很多制度規(guī)范非常具體，針對性與操作性都很強。有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)的消防政策、房屋建筑政策、應(yīng)急法制與政策在改革開放以來發(fā)展得也很完善。對比政策規(guī)定與火災(zāi)原因，絕大多數(shù)可以歸結(jié)為有法不依和失職失責。比如，有些地方政府的相關(guān)職能部門執(zhí)法不嚴，默許不符合標準的非法養(yǎng)老機構(gòu)長時間運營；還有的養(yǎng)老機構(gòu)已經(jīng)被上級部門甚至公安部門列為重大火災(zāi)隱患單位，掛牌督辦責令整改期間卻再次發(fā)生火災(zāi)。

　　根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法及相關(guān)政策的規(guī)定，養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件屬于事故災(zāi)難，從應(yīng)急管理的角度評價反思火災(zāi)事件有助于拓寬視野，強化監(jiān)測與預(yù)警措施，推進部門間資源共享和相互協(xié)作，運用科技支撐體系，也有助于社會力量與社會資本的參與，培育應(yīng)急文化，全面提升突發(fā)事件綜合應(yīng)對能力。

　　四是在這些案例中幾乎看不到科技支撐的作用。很多養(yǎng)老機構(gòu)的運營與管理還處于幾十年前那種傳統(tǒng)、粗放的狀態(tài)，有些民辦、小型且無照運營的養(yǎng)老院連房屋、設(shè)施都很簡陋，養(yǎng)老院內(nèi)的工作人員也大多是沒有有關(guān)資質(zhì)的村民，對國家有關(guān)政策知之甚少，不規(guī)范運營的情況一直存在。

　　特別是國家政策中的智慧健康養(yǎng)老、養(yǎng)老服務(wù)智能化系統(tǒng)技術(shù)、老年人居住場所適老化改造、解決老年人運用智能技術(shù)困難、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙改造、智慧助老等政策，似乎都與他們無緣，更談不上有效貫徹，機器人、智能化、大數(shù)據(jù)等的“人防+技防+大數(shù)據(jù)”科技支撐作用對他們來說更是遙不可及。這說明養(yǎng)老機構(gòu)的管理與服務(wù)等在新科技革命時代還有非常大的提升空間。

　　今后如何減少類似火災(zāi)事件發(fā)生，提升應(yīng)對處置效率，除了前述的做好消防安全工作外，還需重點從以下幾個方面發(fā)力。

　　一是制定養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)事件有關(guān)政策法規(guī)清單制度，夯實有法可依的制度基礎(chǔ)。特別是一般性的鄉(xiāng)村養(yǎng)老院和民營養(yǎng)老院等，對與養(yǎng)老機構(gòu)有關(guān)的政策及其內(nèi)容并不是很清楚，因此，建議當?shù)氐拿裾块T或者由民政部門牽頭，應(yīng)急管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、老齡辦、老齡協(xié)會等部門組織組成政策清單匯總組，首先把國家級、省級、地市級和當?shù)赜嘘P(guān)養(yǎng)老機構(gòu)及其管理的單位正在施行的政策按照不同層次制成匯編本、單行本手冊或政策指南，專門性的政策全文收錄，涉及性的政策把其中的有關(guān)規(guī)定和條款摘錄出來；其次，在不同層次的基礎(chǔ)上，按照政策文本出臺時間先后順序匯編成政策文本清單，涵蓋的政策盡可能全面，重點內(nèi)容用醒目的粗字體和鮮艷的顏色標注出來；再次，每年定期更新并及時下發(fā)到各個養(yǎng)老機構(gòu)，同時要求養(yǎng)老機構(gòu)的法定代表人、管理人員、護理人員和服務(wù)對象進行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，并對運營者定期進行考核和獎懲。

　　對政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦來說，這是履行服務(wù)型政府的要求，也是正確行使監(jiān)管職能的有效途徑。

　　遵守制度的重要前提就是知曉、熟悉制度規(guī)定。據(jù)筆者統(tǒng)計，20世紀80年代以來，與前述68個案例中的突出問題關(guān)聯(lián)度比較高的國家層面有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)及其管理的政策法規(guī)至少有50多份。這些政策法規(guī)具有較強的針對性、可操作性，各種國家標準、行業(yè)標準也很全面和具體，“有法可依”這一點是沒有問題的。

　　關(guān)于心理危機干預(yù)，一些政策中有明確、細化的具體規(guī)定，并且輔之以抑郁癥防治、法律援助、人身意外傷害保險等制度；在科技支撐方面，有消防應(yīng)急照明和疏散指示系統(tǒng)、火災(zāi)自動報警系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)等先進技術(shù)；在預(yù)防方面，有社會消防安全教育培訓(xùn)規(guī)定、養(yǎng)老機構(gòu)重大事故隱患判定等專門政策文件。實際上，國家層面有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)消防安全管理的政策遠不止50份，地方層面的政策就更多，但是，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)的工作人員對這些政策不了解，甚至沒有聽說過，這就要求有關(guān)職能部門和社會組織利用自身優(yōu)勢做好這一基礎(chǔ)性工作。把這項工作做好，能夠大幅度減少有法不依的現(xiàn)象。

　　二是落實重點時段值班制度，做好預(yù)防工作。從火災(zāi)發(fā)生時間來看，最集中的時間段是中國古代時間中的“三更到五更”或者說“子時到寅時”，即23時至次日5時。從人體生物鐘節(jié)律來看，這是人處于深度睡眠，最放松和警覺性、戒備性最低的時間段，更是火災(zāi)發(fā)生時人的反應(yīng)速度、效率和心理適應(yīng)最遲緩的時期，因此，這時的火災(zāi)造成的傷亡和財產(chǎn)損失也最大。

　　對于處在運營階段、集中供養(yǎng)生理功能逐漸退化的老年人的養(yǎng)老機構(gòu)來說，提高其抗火災(zāi)風(fēng)險能力可以首先從改進管理方面入手。建議做好養(yǎng)老機構(gòu)風(fēng)險管理，在風(fēng)險分類的基礎(chǔ)上，通過風(fēng)險評估，把風(fēng)險點、風(fēng)險源、隱患點等以一張表格的形式簡潔直觀地顯示出來，根據(jù)時令、天氣、人的情緒波動等因素適時更新風(fēng)險分布及其變化圖，真正做到有備無患。

　　在制度實施和人力資源配置上，確保養(yǎng)老機構(gòu)在重點時段必須按照一定的比例安排兩位及以上的身體健康、精力充沛的中青年人員全方位巡查值守，同時配備火災(zāi)自動監(jiān)測、自動報警甚至自動滅火等設(shè)施、裝備系統(tǒng)，真正落實“人防+技防+工程防+管理防”的政策規(guī)定和“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的消防工作方針。

　　三是在心理意識和制度認知上，強化規(guī)則意識，敬畏制度并嚴格遵守制度。國家制定有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)的管理制度，其出發(fā)點、立足點和歸宿點就是保障公民的生命和財產(chǎn)安全，這也是堅持以人民為中心的發(fā)展思想和“人民至上、生命至上”價值理念的制度性體現(xiàn)。但是，在很多人的認知里，這些制度是繁瑣的，沒有什么用的，甚至是給人做事添麻煩的。而在現(xiàn)實生活中，很多制度的修訂都是以前許多教訓(xùn)的總結(jié)，是不折不扣的“亡羊補牢”，修訂的背景都有現(xiàn)實中的悲劇甚至慘劇作鋪墊。

　　前述68個案例大都不是意外事件或偶然事件，事件發(fā)生之前隱患長期存在，火災(zāi)造成的群死群傷也使得有的養(yǎng)老機構(gòu)的創(chuàng)辦人、負責人和法定代表人被立案偵查，被依法追究刑事責任；有的養(yǎng)老機構(gòu)被禁止再營業(yè)；有的黨政責任人被問責，受到黨紀政紀處分甚至被移送司法機關(guān)處理等。其中，對規(guī)則敬畏意識的缺乏是一個重要原因。因此，要讓養(yǎng)老機構(gòu)的負責人、工作人員認識到，只有敬畏規(guī)則、遵守制度，才能少出事甚至不出事。

　　養(yǎng)老機構(gòu)的工作人員也是最重要的應(yīng)急群體，是應(yīng)急文化培育最重要的對象，在一些以失能失智、高齡、半自理、行動不便的老人為主的養(yǎng)老機構(gòu)，住院老人的安全問題是院內(nèi)工作人員的首要責任。但是，現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)隊伍遠遠跟不上人口老齡化的速度，無法滿足養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)老人的護理要求。

　　機構(gòu)內(nèi)工作人員消防安全意識差，沒有經(jīng)過崗前培訓(xùn)，專業(yè)技能水平低下，對于怎樣檢查消防器材設(shè)施，發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患一竅不通，甚至連滅火器都不會使用。養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)夜間留宿和巡查的護理人員少之又少甚至沒有，平日又沒有進行消防滅火及疏散逃生演練，更不知道如何宣傳消防安全常識，火災(zāi)一旦發(fā)生，護理人員自顧不暇，更別談怎么去滅火疏散救人了。另外，還出現(xiàn)了“當前養(yǎng)老機構(gòu)消防培訓(xùn)流于形式而導(dǎo)致其成效不顯著，使得工作人員消防安全知識的儲備量沒有達到消防技能的要求”。因此，強化對養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的應(yīng)急文化建設(shè)和自救互救方法與技能培育是目前彌補應(yīng)急管理“軟件建設(shè)”短板最重要的一環(huán)，也是目前落實國家強化基層應(yīng)急管理能力的一個重要領(lǐng)域。

　　四是做好相關(guān)政策銜接，強化政府兜底責任。雖然國家在政策層面鼓勵支持社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)，但是，在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，社會福利欠賬較多，財政支持力度小，政府“?；?、兜底線”的作用發(fā)揮不充分，社會力量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村大都資金保障力度低，很多鄉(xiāng)村、民營養(yǎng)老機構(gòu)不但“小、散、遠”，而且其經(jīng)營捉襟見肘，有的甚至處于長年虧損狀態(tài)，人員隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)水平很低，這些是有些養(yǎng)老院火災(zāi)事件發(fā)生的深層次原因，也與光榮院、高端養(yǎng)老院火災(zāi)事件較少形成了鮮明對比。例如，關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批手續(xù)辦理問題，敬老院是從農(nóng)村合作社發(fā)展起來的，屬于國家承辦、民政監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實的養(yǎng)老機構(gòu)，從20世紀60年代末到90年代初，發(fā)展到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一家敬老院，其所使用的建筑大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置企業(yè)廠房、校舍等。由于其特殊的歷史沿革，擁有合格消防行政審批手續(xù)的養(yǎng)老機構(gòu)并不多，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)屬于“非法”運營。

　　另外，按照重點單位的界定標準，老人住宿床位在50張以上的養(yǎng)老院應(yīng)列入消防安全重點單位，但由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)地處偏僻、手續(xù)不全、職責不清，因此無法列入管理。因此，有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)的政策要與國家土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、消防政策、扶持優(yōu)惠政策、殘疾人政策、社會救助政策有機銜接，為養(yǎng)老機構(gòu)的正常運營和突發(fā)事件應(yīng)對奠定政策合力。

　　●作者：張永理，中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地執(zhí)行主任，新疆政法學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院副院長；劉行思，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會保障專業(yè)2023級碩士生。